轨道交通作为促进城市间要素流动的关键因素，对人口、产业的空间转移和合理分布影响大，通过规划引导发展，能够促进要素的自由流动和空间格局的调整优化。一方面，轨道交通的速度优势使其成为都市圈空间拓展的重要支撑，能够改变当前都市圈中心城市过度拥挤、周边中小城镇发育不足的状况，支撑城市空间向区域空间拓展；另一方面，轨道交通枢纽站点具有汇集客流与资源的先天优势，具备进一步发展成为聚集经济功能中心的条件，能够更好支撑形成多中心的城镇空间形态。

1.发展都市圈轨道交通支撑城市空间向区域范围拓展

当前，我国大多数都市圈呈现中心城区“摊大饼式”蔓延，大城市病问题突出，城市发展面临交通、环境等容量瓶颈制约。而目前以地铁制式为主的城市轨道交通发展，难以支撑城市走向区域，在更广空间范围内合理配置和集约节约利用资源。发展都市圈轨道交通，即是发展城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，将为都市圈在一定空间范围内合理布局提供重要支撑。

2.打造形成“1小时”通勤圈，提高都市圈综合交通整体供给质量效率

都市圈是一日生活圈，对日常通勤的快速化、便捷化要求高。国内外大量实践表明，1小时是人们日常通勤单程“门到门”出行能够接受的极限时间，超出这个时间将严重影响居民的生活质量。当前，我国大多数都市圈不同轨道交通系统相对独立建设，管理条块分割严重，网络之间换乘界面不友好，都市圈30-70km范围内的出行已经成为我国交通发展的突出短板，耗时远超过1小时。科学发展都市圈轨道交通系统，能够更好发挥各级轨道网络技术优势，提高都市圈综合交通的整体供给质量和效率，满足都市圈高质量发展需要。

3.实现通道网络资源集约节约利用

随着我国大城市向都市圈空间范围拓展，各种出行需求在时空尺度上聚集和分散效应并存，一些需求比较集中的区域，单一功能的轨道交通无法满足沿线多种不同层次的交通出行需求，一些需求较为分散的区域，也可能无法支撑仅满足单一运输功能的轨道交通项目财务可持续。通过不同功能层次轨道交通线网的一体融合发展，能够更好满足不同空间圈层多层次差异性出行需求，实现集约节约利用资源，避免资源浪费。

1.引领都市圈空间结构优化调整和高质量发展

当前，我国以城市交通拥堵为表征的大城市病问题突出。轨道交通TOD(Transit Oriented Development)，即以轨道交通为导向的空间发展模式，强调以“点－轴”发展架构替代郊区蔓延的发展模式，倡导城市、区域沿轨道交通轴线进行高密度混合开发，形成城市、区域功能中心的组团式发展模式，并通过大运量、高频次的轨道交通系统满足不同功能中心和组团的快速便捷通达，从而优化城市时空关系，提高交通供需匹配度，提高资源配置效率。在TOD发展模式下，都市圈中心城市核心功能能够围绕轨道站点进一步集聚优化，非核心功能可沿轨道交通轴线分散疏解和集约化发展，实现都市圈高质量发展。

2.促进形成绿色出行结构和以人为本的宜居生活空间

优先发展公共交通是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。但是相比于东京、香港等国际化大都市核心区高峰期公共交通出行分担率高达90%，我国北京、上海等超大城市公交分担率刚刚超过50%，多数特大城市公交分担率不足四成，且很难进一步提高，主因是多年来我国粗放的用地模式。通过TOD模式引导城市产业和功能围绕轨道交通站点布局，可显著提升轨道交通的可达性和吸引力。通过以人为本的空间设计，营造以公共交通和慢行交通为主导的接驳方式，能进一步优化城市空间，打造绿色宜居的城市生活环境。

3.提振有效投资，实现项目财务可持续

轨道交通项目投资巨大、回报周期长，当前以政府为主导的投资建设经营面临很大的财政压力以及效率低下等问题，不利于轨道交通可持续建设发展。现阶段部分建成的城际铁路、市域铁路项目运营效益不理想，也与其轨道交通发展未和居住、产业协调布局密切相关。通过轨道交通TOD，实现轨道站点与周边商业、住宅、文化、生活等物业的综合一体化开发，能够显著提升土地价值和商业空间价值，提高客流的聚集性，并借助土地开发、物业经营收益回馈轨道建设运营，形成土地价值捕获的良性循环，促进轨道交通建设运营的可持续发展。

世界主要发达都市圈的空间拓展和结构优化历程，均与其轨道交通系统的发展密不可分。相关发展历程和经验，也可为我国下一阶段培育发展现代化都市圈提供参考借鉴。

1.集聚与分散相协调是都市圈空间形态演变的基本态势

在城镇化发展初期，城镇化空间形态以单个城市的集聚发展为主；随着人口和产业不断向中心城市的集聚，受城市土地、交通等资源制约，集聚特征开始弱化，而向一定空间范围分散的力量却逐渐增强，并开始出现人口外迁、城市功能扩散的现象；而都市圈整体空间形态的逐步形成，又需要强大的金融信息、政务、商业、文化等服务功能以支撑，进而进一步形成了都市圈中心区域的城市再聚集现象。例如，东京都市圈空间形态经历了从限制集聚发展到引导扩散发展再到面向城市活力的中心再造发展三个阶段；巴黎都市圈经历了单核心的集聚发展时期和由中心向郊区的疏解后，2014年实施的《巴黎大区战略规划（2030）》提出将推动新城建设与城市内核更新并重的“极化与平衡”发展；在经历了多年新城建设发展后，2016年版《大伦敦地区空间发展战略规划》确定了大伦敦未来20年的发展目标，旨在泰晤士河两岸进一步打造形成多功能的城市活力中心，预测到2041年大伦敦区域的人口将增加至1050万左右。

2.轨道交通是支撑都市圈空间拓展和结构优化的必要条件

轨道交通具有速度快、运量大、便捷舒适、准时性高等特点，是支撑大城市向更大空间尺度的都市圈范围拓展的有利依托。从国际发达都市圈空间形态的变迁中可以看出，轨道交通也是推动都市圈空间有序整合的关键动力之一。都市圈中心城市均选择依托轨道交通系统布局核心功能区，新城、卫星城以及周边主要中小城镇则选择沿轨道轴线布设打造都市圈不同层次、类型的功能中心、组团，从而实现不同发展极、功能中心、组团之间的快速便捷联系。当然，国外部分以居住为主的新城开发案例也给我们带来了一定的启示和教训，即轨道交通仅是都市圈多中心构建的必要条件，而不是充分条件，要实现组团功能的相对独立，还必须在规划实施层面强调生产、研发和居住的一体化，避免新城成为功能单一的卧城。

1.建立以轨道交通为导向的都市圈空间规划制度

在调整区域空间结构中发挥了重要作用的巴黎区域轨道快线RER和新城的建设，主要得益于1965年《巴黎地区城市规划与整治纲要（SAURP）》对规划指导思想的根本转变。在巴黎都市圈发展的50多年中，1976年《法兰西之岛地区国土开发与城市规划指导纲要（SDAURIF）》、1994年《法兰西之岛地区发展指导纲要（SDRIF）》、2014年《巴黎大区战略规划市圈整体空间形态的逐步形成，又需要强大的金融、（2030）》在不同发展阶段均扮演了重要作用。这些规划都重视通过轨道交通支撑都市圈的空间发展，促进轨道交通与城市发展的有机融合，实现都市圈整体的相对平衡发展。日本政府先后制定多次首都圈规划，根本目的就在于将城市规划和交通体系规划融为一体，统筹考虑土地等资源性要素配置。2006年9月的《首都圈整备计划》重点提出了加强环向交通基础设施建设以支撑环状据点都市群和大环状联合发展轴的形成。与此同时，还注重不同功能中心和组团的差异化协调发展。例如，在东京都市圈不断发展扩张的过程中，大多数放射线均接入铁路山手环线，大量客流在换乘枢纽聚集，促使东京市区以轨道为骨架形成了“一核七心”的空间结构，即以东京站为核心，在山手线主要站点周边建立了上野、池袋、新宿、涉谷、大崎、锦丝町和临海等副中心，分别成为东京都市圈的商业中心、工业中心、高新技术中心、文化娱乐中心和旅游中心等，不同功能中心在分散设置的同时又保持了紧密的联络。

2.促进轨道交通建设与城市开发、更新一体化联动

轨道交通建设具有投资大、稳定性强的特点，一旦建成对城市造成的影响就是决定性的，改造重建将耗费巨大代价。因此，不论是对中心城市核心地段的更新提升，还是新城的开发建设，都需要紧密结合轨道交通的建设契机，实现一体化联动。从东京都市圈轨道交通建设与多摩新城、多摩田园新城等新城的不同开发过程可以看出，由于开发主体的多元化，新城建设与轨道交通建设并不一定能够有效联动，那些联动效应较好的，后期运营效果也较好，而在建设过程中轨道交通与城市开发联动效果不好的，对城市后期也将产生不利影响。例如，由于多摩田园新城和相应的轨道交通项目是由一个开发主体统一规划和同步实施的，最终实现了城市开发与轨道交通的相互促进。而多摩新城则存在多个开发主体，由于建设时序难以协调一致，导致整体利益受损。

3.在原有城镇基础上实施轨道交通导向的土地高密度混合开发

巴黎都市圈外围新城的建设选择在已有一定发展基础的城镇化地区进行，通过利用既有城镇相对完善的综合服务功能，来吸引都市圈内人口和产业的集聚，最终逐步形成功能独立的都市圈新城组团。我国土地资源稀缺，在都市圈空间拓展的过程中，也不应盲目地一味发展新城新区，而是注重对一些具有一定发展基础的城镇的充分利用，这样就可以通过集约利用交通通道的方式，以及高密度混合的土地利用模式，将既有城镇改造更新为都市圈的新功能中心或独立组团单元。

近年来，我国城市开始将TOD模式作为推进交通建设和土地开发的重要手段，从早些年基于城市地铁站的综合开发，到近两年基于高铁、城际铁路、市域铁路等铁路枢纽的综合开发，发展思路正发生变化。但从总体上看，仍存在轨道交通对城市空间发展的引领性不足、相关体制机制和政策法规尚不符合TOD发展理念等问题。

轨道交通TOD对于塑造空间结构清晰、城市功能互补、交通往来顺畅的现代化都市圈具有重要意义。鉴于当前我国轨道交通对城市空间发展的引领性不足、相关体制机制和政策法规尚不符合TOD发展理念等问题，建议确立轨道交通引领都市圈空间结构优化发展的思路，在宏观层面引领构建“多心协同”的都市圈空间结构，在中观层面建设公交和慢行导向的人本化街区，在微观层面实现轨道站点与周边区域的一体化综合开发。

（一）宏观层面：轨道交通引领构建“多心协同”的空间结构

解决城市问题的途径在于区域协同，都市圈正是一种中心城市与周边中小城镇协调发展的区域空间形态，是把尺度拉大、把结构做优的良性城镇化空间发展模式。集聚经济优势的形成必须依靠多中心之间密切的功能互补联系，因此，应依托轨道交通系统布局都市圈核心功能区，将都市圈中心城市轨道交通多网融合的枢纽界面打造成为都市圈核心发展极，将新城、卫星城以及周边主要中小城镇沿轨道轴线布设打造都市圈不同层次、类型的功能中心、组团，实现不同发展极、功能中心、组团之间的快速便捷联系，促进形成“多极多中心”的协同发展格局。尤其要注重实现不同功能中心、组团内部的职住平衡与基本公共服务均衡发展，使得彼此相对独立，避免造成潮汐式交通的大进大出。在轨道轴线之间的楔形地带，可合理进行战略留白，并逐步推进建成区功能疏解，主要构建生态开放空间和城市绿心，支撑形成密疏结合、产城协调、生态宜居的都市圈空间形态。

（二）中观层面：建设公交和慢行导向的人本化街区

轨道交通TOD在片区层面成功的一个关键因素，就是通过宜居空间组团的精细设计，建设以公共交通和慢行交通为主导的人本化街区，从根本上改变人们传统对小汽车出行的依赖，从而稳固轨道交通线路的骨干运输地位和站点的核心功能地位。鉴于人们日常步行、自行车和公交接驳轨道交通时间均不宜超过15分钟，以步行接驳为主导的轨道站点周边一体化开发范围一般为400-800m，以自行车、公交接驳为主导的轨道站点影响区半径通常可扩展至2-4km，但不宜过大。片区规划设计应以轨道交通站点为中心，形成由中心向周边容积率递减的梯度开发，创建混合用地中心。根据轨道交通站点的区位因地制宜，分别打造商业主导型、商业居住混合型和居住混合型的TOD街区。发展“窄马路、密路网”的开放式街区，以人性化需求为出发点，优先提供便利、舒适的步行和骑行环境，并使公交站点能够深入工作和居住地点。对私人小汽车出行和路侧停车进行合理限制，更多配置人本尺度的公共空间及社区服务设施，创造宜居生活空间。

（三）微观层面：实现轨道站点与周边区域的一体化综合开发

重点围绕轨道交通站点及周边联系紧密的区域，实现一体化综合开发。在都市圈核心发展极和周边主要功能中心，加强垂直方向高密度开发，优先实施立体式综合开发，建设集交通枢纽与商业、住宅、文化、生活等多功能为一体的站城融合城市综合体，提升土地使用价值和开发收益。以轨道站点为中心，按照“无缝化衔接、零距离换乘”的交通设计理念建设城市公共交通、慢行交通、出租车等设施，打造设施无缝衔接、运输高效协同、服务平台一体的综合交通枢纽，显著提升站点集散效率。综合体的交通设施和商务、服务设施上通下达、多向连通、多口集散，促进交通、商业客流协同增长，产生协同效益。

（一）建立都市圈国土空间规划体制及与轨道交通规划互动机制

基于单一城市特别是以中心城区为主导的传统城划、交通规划已越来越不适应新型城镇化背景下城市与区域发展态势与要求，党的十九届三中全会通过深化党和国家机构改革方案，已将国土空间规划作为统领指导国土空间保护与开发的顶层规划。目前，各个城市国土空间规划刚刚起步，编制的理论支撑、体系结构、技术指引等都尚不成熟。建议建立都市圈国土空间规划与轨道交通规划联动机制。当前，国家发展改革委已要求在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动“四网融合”。鉴于轨道交通对都市圈空间发展的重要作用，应建立都市圈国土空间规划与轨道交通规划互动机制。国土空间规划确定都市圈的战略规模与空间走向后，轨道交通规划应积极配合支撑；轨道交通规划确定具体轴线和站点后，也应同步编制轨道交通综合开发控制性规划，提出可实施综合开发的城市轨道交通站场及影响区域用地的综合开发功能、规模和强度等指标，将相关控制内容依程序纳入相关地块控制性详细规划。

（二）修订完善适应TOD空间发展模式的标准规范

遵循TOD模式发展的3D原则，即土地混和开发（Diversity）、高密度（Density）和宜人的空间设计（Design），改变以便于管控为目的的传统城市规划标准和以小汽车导向的城市交通设计理念，修订完善现有相关标准规范。包括但不限于以下方面。

1.鼓励混合用地

围绕轨道交通站点的混合开发，创造办公、住宅、娱乐、休闲等功能的多样性，是TOD模式的鲜明特点。我国现行城市规划编制过程中土地使用功能过于单一，用地分类体系难以体现土地用途多样复合的属性，不能有效引导甚至阻碍了城市功能的混合多样发展。2018年4月，住房和城乡建设部城乡规划标准化技术委员会发布《城乡用地分类与规划建设用地标准（征求意见稿）》，拟加入混合用地、用地兼容、城市功能区等新概念，目前相关职能已调整至自然资源部，建议尽快出台相关标准，以促进城市、镇功能的合理复合化发展，充分体现市场对资源要素的主导作用，推进存量空间的精细化提升，激发城市发展动力与空间活力。

2.改革容积率供给制度

应调整轨道交通建设项目的综合开发用地总量规模控制指标，建立城市发展密度分区制度，轨道交通场站周边设为“特别开发区域”，设置较高容积率指标；对于站点周边区域，以枢纽场站为中心容积率向外依次阶梯性递减。

3.创新城市道路设计理念

在TOD组团内部推广“窄马路、密路网”模式，创新机动车道、自行车道、人行道及园林绿化景观整体设计，创造宜居公共生活空间，城市快速干道不再穿越组团中心，尽量从组团边缘通过。此外，还应减少不必要的建筑退线距离，避免成为违法停车或合理停车区域，间接方便了机动车使用。

（三）完善支持轨道交通场站综合开发的政策法规

积极培育都市圈轨道交通站场综合开发主体，鼓励轨道企业与地产、商业企业等通过股权融合等方式成立联合开发主体，建立投资利益分担机制，从枢纽综合开发的前期就开始加强深度合作，统一规划、统一设计、同步实施、协调运营。将站点周边土地开发供应获得的土地政策收益、土地综合开发带来的部分税收利益和土地增值收益，纳入都市圈轨道交通建设平衡资金和运营补贴，实现轨道交通投资外部效益内部化。完善地上、地下空间资源开发方面的法律法规和联合开发土地储备的法律制度，推广应用关于土地使用权作价出资、协议出让等土地管理制度创新，提高综合开发效率。

作者简介：国家发展和改革委员会综合运输研究所助理研究员 蒋中铭（来源: 综合运输/2021年/06）